Estado Está a Ser “Financiado” Pelo Sector Privado Através da Dívida às Empresas, Alertam Economistas

A dívida acumulada pelo Estado junto de fornecedores de bens e serviços, estimada em 81,3 mil milhões de meticais, está a colocar parte das empresas numa situação em que acabam por suportar, com recursos próprios ou através de crédito bancário, despesas relativas a bens, serviços e obras já entregues ao sector público. Economistas alertam que o problema deixou de ser apenas uma questão de facturas por pagar e está a produzir efeitos sobre a liquidez, o investimento, o emprego e o financiamento da própria economia.

A estimativa de 81,3 mil milhões de meticais foi apresentada pelo Ministério das Finanças no âmbito do diálogo entre o Governo e o sector privado. Segundo o Ministério, o montante engloba diferentes componentes da dívida a fornecedores, incluindo valores ainda sujeitos a processos de verificação e validação antes do seu reconhecimento definitivo e pagamento.

É sobre as consequências económicas deste volume de pagamentos em atraso que os economistas Moisés Nhanombe, docente universitário, e Constantino Pedro Marrengula, economista e consultor, apresentam análises que, embora partam de perspectivas diferentes, convergem num ponto: quando o Estado não paga dentro dos prazos, os custos não ficam apenas nas contas públicas.

Para Nhanombe, os 81,3 mil milhões de meticais constituem um passivo suficientemente significativo para pressionar as finanças públicas e afectar directamente a capacidade financeira das empresas que trabalham com o Estado. “O montante representa um passivo significativo do Estado e um sinal de pressão sobre as finanças públicas. Para se ter uma ideia, trata-se de um montante capaz de afectar a liquidez de centenas de empresas que dependem da contratação pública”, afirmou.

O economista considera que os atrasos também afectam a confiança dos agentes económicos e a previsibilidade das relações entre o Estado e os seus fornecedores. “Do ponto de vista macroeconómico, esta dívida reduz a confiança dos agentes económicos, compromete a previsibilidade da execução orçamental e deteriora o ambiente de negócios”, explicou.

Para as empresas, acrescentou, o efeito traduz-se em “menor capacidade de investimento, menor geração de emprego e maior dificuldade em cumprir obrigações financeiras”. O próprio Estado, contudo, poderá acabar por suportar parte destes custos. “Para o Estado, o risco é a perda de credibilidade como contratante e o aumento do custo futuro das contratações públicas, tendo em conta que as empresas tendem a incorporar um prémio de risco nos preços”, alertou.

A questão central, para Nhanombe, é que a execução de um contrato público sem pagamento dentro dos prazos significa que alguém terá de suportar temporariamente os custos dessa despesa. Esse papel acaba frequentemente por ser assumido pela empresa fornecedora.

Questionado sobre se esta situação pode ser considerada uma forma de financiamento involuntário do Estado pelo sector privado, respondeu: “Em parte, sim. Porque as empresas tornam-se credoras do Estado e acabam por financiar involuntariamente a despesa pública.”

Segundo explicou, a empresa já utilizou recursos para cumprir a sua parte do contrato, mas continua à espera da contrapartida financeira. “Quando uma empresa entrega um bem ou executa uma obra e não recebe no prazo contratual, está a suportar o custo dessa operação com recursos próprios ou recorrendo ao crédito bancário.”

Nhanombe considera, por isso, que ocorre uma transferência temporária do esforço de financiamento para o fornecedor. “Portanto, o financiamento que deveria ser assegurado pelo Estado passa a ser suportado pelo sector privado, muitas vezes sem qualquer remuneração compatível pelo atraso.” Na sua avaliação, “este fenómeno constitui uma forma de financiamento implícito do Estado”, com custos para a capacidade produtiva das empresas e para a realização de novos investimentos.

Marrengula chega a uma conclusão semelhante, mas enquadra o problema numa perspectiva mais ampla: enquanto mantém obrigações por pagar junto das empresas, o Estado é também um dos maiores tomadores de recursos no mercado financeiro doméstico.

Na sua análise, a dívida pública interna passou de cerca de 195,9 mil milhões de meticais em 2020 para 406,9 mil milhões em 2024, alcançando aproximadamente 474,6 mil milhões de meticais no final de 2025. Para o economista, esta evolução fez do Estado um dos maiores absorvedores de recursos do sistema financeiro nacional.

Marrengula ressalva que o problema não está no endividamento interno em si. Os Estados recorrem à dívida para financiar investimentos, responder a choques e executar políticas públicas. A questão, defende, é compreender o destino dos recursos captados e o que deixa de ser financiado quando o peso do Estado aumenta num mercado financeiro relativamente pequeno. “Quanto maior for a absorção de recursos pelo Estado, menor poderá ser o espaço financeiro disponível para a economia produtiva”, observa.

O economista faz, contudo, uma ressalva importante: isso não significa que cada metical emprestado ao Estado seria automaticamente canalizado para uma empresa. O efeito ocorre através da forma como a procura pública por financiamento altera a distribuição da liquidez e os incentivos dos bancos. “Num mercado financeiro limitado, a expansão do financiamento público altera a distribuição da liquidez e os incentivos do sistema bancário. Gradualmente, pode tornar-se mais atractivo financiar o Estado do que financiar a produção.”

É neste ponto que Marrengula identifica aquilo que considera uma segunda forma de compressão da economia: o Estado mobiliza recursos no mercado financeiro e, ao mesmo tempo, mantém nas suas mãos dinheiro que deveria estar nas empresas, através dos atrasos nos pagamentos e nos reembolsos fiscais. “O Estado absorve recursos do sistema financeiro para se financiar e, simultaneamente, retém recursos que pertencem às empresas através de atrasos de pagamentos e de reembolsos fiscais.”

A empresa, explica, permanece sujeita às mesmas obrigações, independentemente de o Estado ter ou não pago. “A empresa fornece ao Estado, mas não recebe no prazo. Acumula créditos de IVA, mas espera pelo reembolso. Enquanto espera, continua obrigada a pagar salários, fornecedores, bancos, impostos e outros custos.”

Se necessitar de financiamento para sobreviver durante esse período, acrescenta Marrengula, poderá encontrar precisamente um mercado em que parte significativa da liquidez está a ser absorvida pelo mesmo Estado que lhe deve dinheiro. É desta combinação que resulta uma das principais conclusões da sua análise: “O Estado torna-se, assim, simultaneamente, um grande devedor das empresas e um grande concorrente das empresas na procura de financiamento.”

Marrengula chama ainda a atenção para o facto de a exposição económica do sector privado ao Estado poder ultrapassar a dívida aos fornecedores. Com base nas estimativas consideradas na sua análise, aos cerca de 81,3 mil milhões de meticais de dívida a fornecedores poderão juntar-se aproximadamente 37,2 mil milhões de meticais referentes a atrasados de reembolsos de IVA, elevando a exposição estimada para perto de 118,5 mil milhões de meticais.

O economista, contudo, recomenda prudência na leitura destes números, reconhecendo que parte da dívida a fornecedores ainda pode estar sujeita a validação e que o stock de reembolsos de IVA poderá ter sofrido alterações. Para Nhanombe, mesmo considerando apenas os atrasos nas facturas dos fornecedores, os custos suportados pelas empresas ultrapassam largamente o montante nominal que têm por receber. “Os custos dos atrasos nos pagamentos do Estado vão muito além do valor nominal das facturas em dívida.”

Uma das primeiras consequências é o recurso ao financiamento bancário para assegurar a continuidade das operações. “Quando as empresas deixam de receber dentro dos prazos acordados, são frequentemente obrigadas a recorrer ao crédito bancário para manter as suas operações, suportando encargos adicionais com juros.”

Há também uma perda de valor provocada pela inflação e, sobretudo, um custo de oportunidade associado ao que as empresas deixam de fazer enquanto o capital permanece imobilizado. “Há ainda um elevado custo de oportunidade, uma vez que recursos que poderiam ser canalizados para novos investimentos, expansão da produção, inovação ou contratação de trabalhadores ficam imobilizados à espera do pagamento.”

A falta de liquidez pode depois atingir as operações correntes das próprias empresas. “Além disso, a falta de liquidez dificulta o cumprimento de obrigações correntes, como o pagamento de salários, impostos, fornecedores e prestações de empréstimos, aumentando o risco de incumprimento financeiro.”

Nhanombe alerta ainda que o atraso de uma entidade pública pode deteriorar a posição da empresa perante outras instituições. “Esta situação pode deteriorar o histórico de crédito das empresas junto do sistema bancário, tornando o acesso a novos financiamentos mais difícil e mais caro.”

Num cenário prolongado, acrescenta, o efeito pode ser suficiente para comprometer uma empresa que anteriormente se encontrava numa posição financeira sustentável. “Em muitos casos, o custo financeiro acumulado dos atrasos é suficientemente elevado para transformar uma empresa financeiramente sólida numa empresa em situação de fragilidade, comprometendo a sua sustentabilidade e, em casos extremos, a sua própria sobrevivência.”

É precisamente neste ponto que ambos os economistas identificam uma vulnerabilidade particular das pequenas e médias empresas. Nhanombe explica que as PME “são normalmente as mais vulneráveis porque possuem menor acesso ao crédito, menor capacidade financeira e reduzidas reservas de liquidez”. “Quando enfrentam atrasos prolongados, muitas são obrigadas a reduzir trabalhadores, suspender investimentos ou mesmo encerrar as actividades”, afirmou.

Na sua perspectiva, a continuação desta situação também pode afectar a concorrência na contratação pública. “A longo prazo, esta situação pode aumentar a concentração dos contratos públicos em grandes empresas, que possuem maior capacidade financeira para suportar atrasos prolongados. Isso reduz a concorrência, limita a participação das PME e pode aumentar os custos das aquisições públicas.”

Marrengula chega ao mesmo problema através de uma análise distributiva. Os atrasos, explica, não atingem todas as empresas com a mesma intensidade. “Uma grande empresa pode suportar meses de espera, recorrer ao banco ou usar reservas próprias. Uma pequena empresa pode reduzir trabalhadores, vender activos ou simplesmente fechar.”

Para o economista, uma questão aparentemente relacionada apenas com a tesouraria pode, desta forma, afectar a própria estrutura empresarial. “O Estado obtém liquidez; a pequena empresa assume o custo da falta dela. Quem tem capacidade financeira espera. Quem não tem, desaparece.”

Nhanombe alerta igualmente que os problemas de uma empresa que não recebe do Estado podem ser transmitidos a outros agentes económicos. “O impacto propaga-se por toda a economia através de um efeito multiplicador negativo.”

Segundo explica, “a empresa que não recebe do Estado atrasa o pagamento aos seus fornecedores, reduz encomendas, posterga investimentos e pode atrasar salários”. Os efeitos chegam depois aos fornecedores dessas empresas e às instituições financeiras. “Os fornecedores afectados também enfrentam dificuldades financeiras, enquanto os bancos registam maior risco de incumprimento dos empréstimos concedidos.”

Para Nhanombe, a cadeia acaba por atingir a economia de forma mais ampla. “Este processo, em última instância, reduz o consumo, o investimento privado, a arrecadação fiscal e o emprego, comprometendo o crescimento económico.”

O economista considera que se produz, dessa forma, um efeito contrário ao que normalmente se espera da despesa pública. “Em vez de estimular a actividade económica através da despesa pública, os atrasos acabam por produzir um efeito contrário, reduzindo a dinâmica da economia.”

Marrengula reforça este ponto ao argumentar que o custo económico dos atrasos deve ser medido não apenas pelo dinheiro em dívida, mas também pela actividade produtiva que deixa de acontecer. “Uma empresa que não recebe não compra matéria-prima. Um fornecedor que não recebe não expande a produção. Um investimento é adiado. Um emprego deixa de ser criado.”

E acrescenta: “O custo da dívida não aparece apenas nas contas públicas; aparece também nas fábricas que não foram construídas, nas empresas que encerraram e nas exportações que não aconteceram.” Para Marrengula, a questão torna-se ainda mais relevante quando confrontada com a criação e o reforço de instrumentos destinados precisamente a aumentar o financiamento da economia, como o Banco de Desenvolvimento, os Fundos de Desenvolvimento Económico Local (FDEL) e o PROJOVEM.

O economista não questiona a utilidade destes mecanismos. Reconhece que um Banco de Desenvolvimento pode financiar projectos de longo prazo e sectores considerados mais arriscados pelos bancos comerciais. O problema, sustenta, é que um banco desta natureza também necessita de capital e de fontes estáveis de financiamento.

Se o Estado já absorve uma parte importante da liquidez disponível e os títulos públicos oferecem um perfil de risco mais previsível, a mobilização de recursos privados para investimentos produtivos de longo prazo pode tornar-se mais difícil. “Podemos, assim, correr o risco de criar um Banco de Desenvolvimento para resolver uma escassez de financiamento que o próprio Estado contribui para agravar.”

Marrengula aplica o mesmo raciocínio ao FDEL e ao PROJOVEM. Embora estes programas possam levar recursos a jovens e pequenos empreendedores sem acesso normal ao crédito, questiona o que acontece quando essas empresas precisam de crescer num ambiente marcado por crédito comercial caro, pagamentos atrasados e concentração da liquidez no financiamento do Estado.

Para o economista, existe o risco de estes instrumentos se transformarem em mecanismos de compensação, injectando recursos de forma selectiva numa economia em que a estrutura financeira continua a limitar o financiamento da actividade produtiva.

Outro aspecto central da análise de Marrengula é que o impacto da dívida pública depende também da utilização dos recursos captados. Mais importante do que perguntar apenas quanto o Estado capta é avaliar para onde vão esses recursos.

Segundo o economista, recursos canalizados para agricultura comercial, agro-indústria, indústria transformadora, logística, exportações ou PME tendem a gerar cadeias económicas mais longas, através da compra de insumos, contratação de trabalhadores, produção, transformação e novos investimentos.

A situação é diferente quando uma parcela crescente dos recursos captados é absorvida por despesas correntes, refinanciamento de dívida anterior ou pressões de tesouraria. “Estas despesas podem ser necessárias, mas não substituem o investimento capaz de expandir a capacidade produtiva da economia”, observa Marrengula. “A questão, portanto, não é apenas quanto o Estado se endivida. É o que faz com o dinheiro e o que a economia deixa de fazer por falta dele.”

Como regularizar os atrasados?

Quanto às soluções para os pagamentos em atraso, Nhanombe defende que a regularização da dívida existente seja acompanhada por medidas destinadas a impedir a formação de novos passivos.

Questionado sobre a possibilidade de converter parte das dívidas em Obrigações do Tesouro, o economista reconhece vantagens, mas alerta para os limites da solução. “A conversão das dívidas em Obrigações do Tesouro pode ser útil para organizar o passivo do Estado e conferir maior previsibilidade ao pagamento. Entretanto, não constitui uma solução completa.”

Nhanombe chama a atenção para o facto de muitas empresas necessitarem de dinheiro imediatamente para manter as suas operações. “Se forem obrigadas a vender essas obrigações antes do vencimento, poderão fazê-lo com desconto, suportando perdas financeiras.”

Por isso, defende que uma eventual solução desta natureza seja acompanhada por mecanismos que garantam liquidez, incluindo linhas especiais de crédito garantidas pelo Estado ou programas de recompra dos títulos.

Para regularizar os pagamentos sem criar novos atrasados, Nhanombe propõe um plano plurianual. “É fundamental estabelecer um plano plurianual de liquidação da dívida, com critérios transparentes de priorização e um calendário público de pagamentos, permitindo que as empresas tenham previsibilidade quanto ao recebimento dos seus créditos.”

Defende também uma verificação independente das obrigações apresentadas. “É preciso realizar uma auditoria independente para validar as dívidas reconhecidas, garantindo maior transparência e credibilidade ao processo.” O economista considera igualmente necessário reforçar a programação orçamental, para que novas despesas sejam assumidas apenas quando exista cobertura efectiva, bem como responsabilizar gestores que autorizem compromissos sem cabimento orçamental.

Marrengula, por seu lado, coloca a regularização dos atrasados numa mudança mais ampla da relação entre política de tesouraria, endividamento e financiamento da economia. “A solução não é abandonar a dívida interna nem rejeitar os instrumentos de desenvolvimento. O desafio é garantir coerência entre ambos.”

Na sua perspectiva, o endividamento deve estar progressivamente associado a investimentos com retorno económico mensurável, enquanto o Estado reduz os compromissos atrasados perante o sector privado. “É necessária uma estratégia credível para reduzir os atrasados a fornecedores e os reembolsos de IVA. E deve evitar-se a situação em que o Estado paga juros elevados para captar recursos no mercado, enquanto obriga empresas a conceder-lhe crédito involuntário através de pagamentos em atraso.”

Para Marrengula, a discussão sobre sustentabilidade da dívida também não deve terminar nos indicadores tradicionais das contas públicas. “A sustentabilidade da dívida não deve ser avaliada apenas pela relação entre a dívida e o PIB. Deve ser medida também por uma pergunta mais difícil: o que está a acontecer à economia que terá de crescer para tornar essa dívida sustentável?”

O economista alerta que o risco é criar um ciclo em que a necessidade de financiamento do Estado contribui para reduzir a capacidade de crescimento das empresas que, no futuro, deverão gerar produção, emprego e receitas fiscais. “Se as empresas recebem tarde, enfrentam crédito caro e adiam investimentos, o próprio mecanismo utilizado para financiar o Estado pode estar a enfraquecer a base produtiva que, no futuro, deverá gerar receitas para pagar essa dívida.”

É neste ponto que as duas análises convergem. Nhanombe mostra como o atraso de uma factura pública pode passar da tesouraria de uma empresa para os salários, fornecedores, bancos, investimento e emprego. Marrengula amplia a discussão e questiona o que acontece quando esse atraso ocorre numa economia em que o Estado é, simultaneamente, um dos maiores tomadores de recursos financeiros.

Para este último, criar instrumentos destinados a financiar empresas será insuficiente se a estrutura económica continuar a retirar liquidez à actividade produtiva. “Não basta criar bancos e fundos para financiar a economia. É preciso, antes de tudo, deixar a economia respirar.” (DR)